Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 8. новембра 2012. године, донео је
ОДЛУКУ
1. Утврђује се да одредбе члана 6. став 4. и члана 40. Уредбе о решавању стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица код корисника средстава у државној својини („Службени гласник РС”, број 102/10) нису у сагласности са Уставом.
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену Уредбе из тачке 1. у односу на Закон о становању („Службени гласник РС”, бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 и 99/11).
Образлoжење
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба чл. 6. и 40. Уредбе о решавању стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица код корисника средстава у државној својини („Службени гласник РС”, број 102/10). У иницијативи се наводи да оспорене одредбе Уредбе којима је прописано да запослена лица у Министарству унутрашњих послова, јавном тужилаштву посебне надлежности и Безбедносно-информативној агенцији, која имају статус овлашћених службених лица, могу решавати стамбене потребе и куповином стана, нису у сагласности са одредбама члана 21. и члана 194. став 3. Устава Републике Србије и одредбама члана 16. Закона о становању („Службени гласник РС”, бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 и 99/11).
На седници Уставног суда одржаној 5. јула 2012. године, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07 и 99/11), донео Решење којим је покренуо поступак за утврђивање неуставности оспорених одредаба Уредбе и Решење је доставио Влади на одговор, са роком од 60 дана за давање одговора. Како Влада у остављеном року, као ни накнадно, није доставила одговор Уставном суду, поступак је настављен, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да је оспорену Уредбу о решавању стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица код корисника средстава у државној својини („Службени гласник РС”, број 102/10) донела Влада, 29. децембра 2010. године, на основу чл. 9. и 29. Закона о средствима у својини Републике Србије („Службени гласник РС”, бр. 53/95, 3/96-исправка, 54/96, 32/97 и 101/05 – др. закон) и члана 42. став 1. Закона о Влади („Службени гласник РС”, бр. 55/05, 71/05 – исправка, 101/97 и 65/08). Овом уредбом уређују се услови и начин решавања стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица у државним органима и организацијама, органима и организацијама јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, јавним службама (јавна предузећа и установе) и другим организацијама чији је оснивач Република Србија, односно територијална јединица (у даљем тексту: корисник државних средстава), основи и мерила за утврђивање реда првенства, утврђивање реда првенства, поступак и органи одлучивања и друга питања од значаја за решавање стамбених потреба наведених лица (члан 1.).
Одредбама члана 6. Уредбе, чији је став 4. оспорен, прописано је: да се стамбене потребе запослених лица могу решавати на један од начина и то давањем станова у закуп на одређено време и давањем станова за службене потребе (став 1.); да је давалац станова корисник државних средстава код кога је лице коме се решава стамбена потреба запослено, односно обавља функцију (став 2.); да корисник државних средстава одређује начин решавања стамбених потреба зависно од средстава којима располаже (став 3.); да запослена лица у Министарству унутрашњих послова, јавном тужилаштву посебне надлежности и Безбедносно-информативној агенцији, која имају статус овлашћених службених лица, могу решавати стамбене потребе и куповином стана (оспорени став 4.); да су овлашћена службена лица у јавном тужилаштву посебне надлежности специјални тужилац за ратне злочине и специјални тужилац за организовани криминал, као и њихови заменици који су изабрани на сталне функције на неодређено време (став 5.). Према оспореном члану 40. Уредбе, запослено лице из члана 6. став 4. ове уредбе које користи стан по основу закупа на одређено време (у даљем тексту: закупац стана) може поднети писани захтев за куповину стана по тржишној цени (у даљем тексту: купопродајна цена), под условима из ове Уредбе.
Одредбама Устава Републике Србије у односу на које је тражена оцена уставности Уредбе, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
За оцену уставности оспорене Уредбе од значаја су и одредбе Устава којима је утврђено: да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да је јавна својина државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, те да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 86. став 1.); да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и роковима предвиђеним законом (члан 86. став 2.); да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђенима законом (члан 86. став 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тачка 7.); да Влада утврђује и води политику, извршава законе и друге опште акте Народне скупштине, доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тач. 1. до 3.).
Законом о Влади („Службени гласник РС”, бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 и 16/11) прописано је: да Влада утврђује и води политику Републике Србије у оквиру Устава и закона и других општих аката Народне скупштине и извршава законе и друге опште акте Народне скупштине, тако што доноси опште и појединачне правне акте и предузима друге мере (члан 2.); да Влада уредбом подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона (члан 42. став 1.).
Законом о средствима у својини Републике Србије („Службени гласник РС”, бр. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97 и 101/05), који је био правни основ за доношење оспорене Уредбе, било је прописано: да се стамбене зграде и станови у државној својини дају на коришћење запосленим, изабраним и постављеним лицима у органима, јавним службама и другим организацијама из члана 1. тачка 2) овог закона и другим лицима утврђеним законом по основу закупа на неодређено или одређено време, а Влада Републике Србије прописује начин и критеријуме давања стамбених зграда и станова у закуп (члан 9.); да органи прибављају, користе и управљају средствима у државној својини на начин и под условима утврђеним овим законом ако посебним законом није другачије одређено, а начин прибављања, коришћења и управљања средствима у државној својини ближе уређује Влада Републике Србије, односно други орган одређен овим законом (члан 19.).
Законом о јавној својини („Службени гласник РС”, број 72/11), чијим ступањем на снагу је престао да важи Закон о средствима у својини Републике Србије, приписано је: да се овим законом уређује право јавне својине и одређена друга имовинска права Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (члан 1.); да се располагањем стварима у јавној својини, у смислу овог закона, сматра давање ствари на коришћење, давање ствари у закуп, пренос права јавне својине на другог носиоца јавне својине (са накнадом или без накнаде), укључујући и размену, отуђење ствари, заснивање хипотеке на непокретности, улагање у капитал и залагање покретних ствари (члан 26. став 1.), а ствари у јавној својини могу се, у смислу става 1. овог члана, дати на коришћење (са накнадом или без накнаде), или у закуп другом носиоцу јавне својине (члан 26. став 2.); да су стамбене зграде и пословне просторије, у смислу овог закона, зграде, делови зграда и просторије изграђене, купљене и на други начин прибављене од стране Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (члан 53. став 1.), а распоред службених зграда и пословних просторија у својини Републике Србије врши Влада, док распоред службених зграда и пословних просторија у својини аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе врши надлежни орган аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе (члан 53. став 2.); да се стамбеним зградама, у смислу овог закона, сматрају стамбене зграде, станови, гараже и пословни простор у стамбеним зградама, који су изградњом, куповином или по другом основу прибављени у својину Републике Србије аутономне покрајине и јединице локалне управе за потребе органа Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (члан 54. став 1.); да се уредбом Владе уређују критеријуми и поступак давања станова у јавној својини у закуп и њихове куповине, као и критеријуми и поступак додељивања стамбених зајмова запосленима у органима из става 1. овог члана (члан 54. став 2.); да се на стану из става 1. овог члана може стећи право својине откупом под условима прописаним законом који уређује област становања (члан 54. став 6.); да се стамбеним зградама и становима сматрају такође и стамбене зграде и станови у јавној својини намењени за социјално становање чији је правни режим прописан посебним законом (члан 54. став 8.); да ће се подзаконски акти донети на основу Закона о средствима у својини Републике Србије („Службени гласник РС”, бр. 53/95, 3/96 – исправка, 54/96, 32/97 и 101/05 – др. закон) и Закона о имовини Савезне Републике Југославије („Службени лист СРЈ”, бр. 41/03, 50/93 – др. закон, 24/94 – др. закон, 28/96 – др. закон, 30/96 и 30/2000 – УС) примењивати до доношења подзаконских аката на основу овог закона, ако нису у супротности са овим законом (члан 86. став 2.).
Мада је оспорена Уредба донета на основу Закона о средствима у својини Републике Србије, којим је било прописано овлашћење за Владу да утврђује начин и критеријуме давања стамбених зграда и станова у закуп, а који је престао да важи ступањем на снагу Закона о јавној својини, по налажењу Уставног суда, законитост оспорене Уредбе има се ценити са становишта важећег закона имајући у виду да је у прелазним одредбама наведеног закона одређено да ће се подзаконски акти донети на основу Закона о средствима у својини Републике Србије примењивати до доношења подзаконских аката на основу Закона о јавној својини ако нису у супротности са овим законом.
Полазећи од одредаба члана 53. и члана 54. став 2. Закона о јавној својини и члана 42. став 1. Закона о Влади, Суд је оценио да је Влада имала законско овлашћење да својим прописом (уредбом) уреди услове и начин решавања стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица у државним органима и организацијама, органима и организацијама јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, јавним службама и другим организацијама чији је оснивач Република Србија, односно територијална јединица, основе и мерила за утврђивање реда првенства, утврђивање реда првенства, поступак и органе одлучивања, као и друга питања од значаја за решавање стамбених потреба наведених лица. Такође је у границама наведених законских овлашћења Владе прописивање у одредбама члана 6. Уредбе да ће се стамбене потребе запослених лица решавати давањем станова у закуп на одређено време, давањем станова за службене потребе, као и куповином станова.
Уставни суд указује да je у предмету IУ-146/2002 године на седници одржаној 13. јула 2002. године донео одлуку којом, поред осталог, није прихватио иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности и незаконитости одредбе члана 61а раније Уредбе о решавању стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица код корисника средстава у државној својини („Службени гласник РС”, бр. 41/02, 76/02, 125/03 и 88/04), којом је било прописано да корисник државних средстава може лицу запосленом у Министарству унутрашњих послова, коме је корисник државних средстава одобрио привремено коришћење стана ради чувања, решити стамбену потребу ван поступка прописаног том уредбом. При томе је Уставни суд, полазећи од одредаба члана 90. Устава Републике Србије од 1990. године и члана 19. Закона о средствима у својини Републике Србије, изразио став да је Влада поступила у границама својих уставних и законских овлашћења. Доносећи оспорену одлуку Уставни суд се није упуштао у оцену уставности наведене уредбе са становишта повреде принципа дискриминације, јер то није био предмет иницијативе.
Међутим, Уставни суд је оценио да је оспореном одредбом члана 6. став 4. предметне Уредбе, којом је прописано да стамбену потребу куповином стана могу решавати само овлашћена службена лица запослена у Министарству унутрашњих послова, јавном тужилаштву посебне надлежности и Безбедносно-информативној агенцији, повређен принцип забране дискриминације из члана 21. важећег Устава, с обзиром на то да је овај начин решавања стамбене потребе условљен чињеницом да се ради о запосленим лицима са посебним радно-правним статусом, а не чињеницом да су наведена лица у ситуацији посебне стамбене потребе. При томе је важно истаћи да ова разлика у третману између наведене категорије запослених и осталих запослених лица нема своје објективно и разумно оправдање, јер није условљена тежином стамбене ситуације ових запослених лица, што би се могло сматрати легитимним циљем за давање већег обима права овим лицима у односу на све остале запослене у државним органима. Стога, обављање одређених специфичних послова као што су послови у Министарству унутрашњих послова, јавном тужилаштву посебне надлежности и Безбедносно-информативној агенцији може бити разлог да се ови послови посебно вреднују код утврђивања мерила и критеријума за одређивање реда првенства приликом решавања стамбених потреба запослених, али не може бити основ за довођење ових лица у привилегован положај омогућавањем само њима права на откуп станова, јер за тако нешто очигледно не постоји објективно и разумно оправдање. Уставни суд је, такође, оценио да је оспорена одредба Уредбе несагласна и са одредбом члана 86. став 3. Устава, имајући у виду да је уставотворац овластио искључиво законодавца да својим прописом уреди начин и услове под којима се могу отуђивати средства из јавне својине. То даље значи да законодавац наведено уставно овлашћење за уређивање односних питања није могао да пренесе на Владу као у конкретном случају, јер се ради о искључивој законској материји.
Имајући у виду да је оспорена одредба члана 40. Уредбе у логичној и правној вези са оспореном одредбом члана 6. став 4. Уредбе, то се дата оцена уставности односи на одредбу члана 40. Уредбе, па је Суд одлучио као у тачки 1. изреке.
Уставни суд је одбацио иницијативу у делу у коме је тражена оцена оспорене Уредбе у односу на Закон о становању („Службени гласник РС”, бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 и 99/11), јер је правни основ за доношење оспорене Уредбе био садржан у Закону о средствима у својини Републике Србије, а не у Закону о становању.
Како је Уставни суд нашао да је иницијатива у овом делу неприхватљива, јер изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену законитости Уредбе у односу на Закон о становању, иницијативу је у овом делу одбацио, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, као у тачки 2. изреке.
Полазећи од изложеног, а на основу одредаба члана 42а став1. тачка 2), члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 6. став 4. и члана 40. Уредбе из тачке 1. изреке престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.
Број IУо-109/2011
Председник
Уставног суда,
др Драгиша Б. Слијепчевић, с.р.
